党的十八届六中全会再次强调推进严格司法,坚持以事实为根据、法律为准绳,推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,夯实司法责任制,确保改革部署落到实处。可以说,随着改革的发展与各方面条件的不断成熟,以审查逮捕与审查起诉这两项刑事诉讼法赋予检察机关的最重要职权为突破,积极整合检察资源和探索新型捕诉工作机制的改革已经箭在弦上。
“捕诉合一”与“捕诉分立”
从历史角度看,自1978年检察机关复建至今的40年间,捕诉关系经历了由合到分、分合并立再到启动合一的历程。从其嬗变中可见,在检察机关内部,捕诉关系可以大抵分为“捕诉合一”和“捕诉分立”两种基本类型。而关于这两种机制的应用,学界、实务界一直存有较大争议。
捕诉合一源于基层实践,多次遭遇挫折,却又屡屡被再次提起,大体而言,原因在于该做法切实提高了工作效率、缓解了“案多人少”的现实矛盾。尤其是在新的时代背景下,该做法很大程度上符合了司法改革的要求。
其一,提高工作效率。“捕诉合一”可以统一检察机关内部的办案标准,避免对同一事实认识产生不同决断。整合后,公诉人在批捕阶段就能对案件进行实质审查,在审查起诉阶段不仅能够节省审查时间,而且减少了补充、退回的次数和时间,减少了被羁押犯罪嫌疑人的羁押时间,更有利于人权保护。
其二,防止捕诉工作脱节。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下,批捕部门越来越不能以部门倾向核实犯罪情况,从该环节起就应建立起证明犯罪的证据体系。实行捕诉合一后,办案人直接接触公安机关,按照捕诉标准适时介入、引导案件侦查、证据收集,调控侦查取证方向,在第一环节提高审查质量。
其三,有利于引导侦查方向和监督。一旦一个刑事案件进入报捕程序,检察机关就能对该案进行全程的法律监督,并能对问题作出及时反应。这对于非法证据排除、违法行为纠正以及实现对批捕后起诉前阶段法律监督的全面性、连续性都会有所助益。
然而,许多学者认为,在捕诉合一中,由于捕诉机关权力过大,同一案件从批捕到起诉由一人审查,容易形成固定的思维模式,加之又缺少强有力的监督,案件容易出现问题。甚至有学者直接提出:“捕诉合一有损审查逮捕主体的中立地位,将审查逮捕与控诉两个职能结合为一体,根本上动摇了审查逮捕程序的正当性基础。”
捕诉合一:程序控制的重点改造
笔者认为,与其将问题局限于“捕诉合一”抑或“捕诉分立”的范畴,不如将其置于检察机关基本职能的整合与优化的格局中审视。
(一)以遵循刑事司法原则为前提
任何司法权力,尤其是刑事司法权力的调配,均应遵循法律运行的基本原则与逻辑。就“捕诉合一”改革而言,其运行显然应遵循以下基本原则:第一,人权保障原则。其要求检察机关在审查逮捕和审查起诉期间遵守刑事诉讼法规定,不允许检察机关恣意行使公权,并且在侦查权、司法裁量权、起诉权和公民人身自由权之间要实现合理制衡,完善规范化、程序化的制度,保障捕诉权力的理性行使。第二,兼顾效率与质量原则。捕诉合一旨在通过两个部门合二为一减少重复工作,重点在于提升刑事诉讼“效率”价值。但同时亦应注意公正价值始终处于一国刑事司法制度的核心地位,确保在效率提升之时,办案质量并不下降,两者不可偏废。
(二)捕诉合一模式的制度建构
从长远计,捕诉合一,尤其在法律监督层面,应属检察工作的重中之重,需要通过司法实践暴露出具体问题,然后考虑应对对策和思路,加以改良完善。
第一,入额检察官实行个人负责制、办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。在错案责任倒查问责制度的运行中,当入额检察官认为案件事实不清、证据不足而作出不批准逮捕决定后,可同时将不捕决定、理由及补充侦查提纲抄送本部门办公室备案,建立不捕案件动态跟踪机制,方便有问题可以随时查找和追责;对于羁押必要性审查,也应积极跟进,及时审查羁押是否必要,保证犯罪嫌疑人尽可能避免被羁押。同时,加强对案件质量考评和工作绩效考核,完善案件质量考评机制。
第二,完善监督机制。可以通过划分事权的办法进行改善。案件由同时捕诉的办公室随机轮流分案,各办公室均采用两种模式:一是针对轻微、简单、未成年人犯罪及过失犯罪等刑事案件,由一名承办检察官对同一案件负责办理批捕、起诉工作,负责到底;二是针对重大疑难案件、交办案件,以及涉检涉诉社会影响大的案件,由办公室内承办检察官交叉负责,即同案的批捕、起诉可由同一办公室内的两名不同检察官办理。
(三)关于捕诉合一模式的两个迷思
对于捕诉合一模式,最大的质疑是:会不会出现“因为是自己批捕的,硬着头皮也要把它诉出去”的情况。这种担忧听起来有理,但完全经不住推敲。
自2012年刑事诉讼法实施以来,包括笔者在内的诸多刑事诉讼法学人都或多或少地参与了一些调研,其中发现某一沿海地区经济发达市,审前羁押率已经降至50%左右,因为审判管辖不同的问题,基层检察院可能更低至40%。经过调研,细究原因在于,在以审判为中心的刑事诉讼制度改革下,该地级市检察院以判决为标准倒推批捕质量问题,其结果就是,一举解决了我们刑事诉讼制度领域一直以来的轻罪羁押率居高不下的顽疾。
也有学者质疑:按照司法逻辑,这样做的巨大危险在于“检察院挟持法院”——法院会不会因为明知自己的判刑对检察人员有重大影响而增加刑期?对于这个问题,我们当时及时调研了同期法院的轻罪/重罪比例变化,发现与常年持平——这已经足以说明问题了。
实际上,即使是在十几年前以深圳为代表的“捕诉合一”改革中,因为承办案件的检察官日后面临“诉不诉得出去”的重大问题,很早介入案件,很多情况下,都是在批捕环节就提审了犯罪嫌疑人,听取其面陈意见。这不正是《公民权利与政治权利国际公约》里反复强调的“不迟疑地向司法官面陈理由”的权利吗?
因此,一种更为务实的思路似乎应当是,从程序保障的角度来思考逮捕制度的改革。应当明确,批捕权是一种“裁决权”,它是为了实现一定的程序目的而对剥夺公民人身自由的裁决。那么当然,此种裁决权的行使应以一种“合于司法”的方式进行。
改革重点:逮捕的诉讼化改造
笔者认为,“捕诉分立”抑或“捕诉合一”之争的重点,其关键不在于批捕权究竟由哪一机构行使——关键在于批捕权究竟应该以何种方式来行使。就比较法而言,“司法中立审查”是法治先进国家所普遍遵循的一种方法。具体到我国,该问题可以称之为“逮捕的诉讼化改造”。
1996年与2012年的两次刑事诉讼法修改,一定程度上借鉴了当事人主义的诉讼模式,加强了诉讼当事人的程序参与程度,对事实查明更多运用了“诉讼化”的审理模式。当下的逮捕诉讼化改革探索主要在部分案件中开展,并未全面推开,因此存在案件适用范围过窄问题。各地实践的情况并不一致,如武汉市检察机关制定的《公开审查工作规程》将适用“公开审查”的案件范围限定于“公检两方对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性有分歧意见的案件;事实清楚、法律适用上有分歧的案件;有一定社会影响、公开审查能起到社会教育意义的案件”这三种情形,并且将“涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私;当事人拒绝进行公开审查;未成年人犯罪”排除在适用范围外。浙江省永康市检察机关审查逮捕的“听审”范围原则上适用于全部案件,但以存在逮捕必要性争议的案件为重点。在程序上,黑龙江省检察机关试行审查逮捕听证制度,听证会由检察机关主持,侦、辩双方就是否需要逮捕发表意见并进行辩论,必要时还会邀请人大代表、政协委员、人民监督员参加听证会并听取他们的意见。
可以说,现行刑事诉讼法在检察院与逮捕、羁押有关的各程序环节采用“合于司法”的审查方式这一点上,给予了很大的发挥空间。现在诸多地方进行的审查逮捕诉讼化改造,是完全正确的改革方向。
出于从鲜活实践出发调整捕诉关系的角度考量,笔者认为,捕诉合一是当前我国司法体制及检察工作机制改革的重点内容,是在不断发展的形势下公民对公平正义的新期待、新考量。它应沿此方向继续推动,遵循精简、务实、高效的原则,与当前的社会形势和司法实践需要相一致,以便更加符合司法公正的原则和我国的实践需要,更积极稳妥地开展内设机构改革。
(作者为北京交通大学法学院副教授,本文摘自《东方法学》2018年第4期刊发的《捕诉调整:“世易时移”的检察机制再选择》一文,标题为编者所加。)
注:本文转自正义网,原网址:http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/academic/201807/t20180712_1884691.html
